◆  핵심 요약

BIS FSI, 주요 5개 국가·지역 비교를 통해 스테이블코인 겸영 업무 제한이 발행 법인에만 적용돼 비은행 발행자에 대한 규제 실효성이 낮다고 지적

- 은행 발행자는 연결감독으로 규제 공백이 상당 부분 해소되나, 비은행 발행자는 금지 업무를 계열사로 이전해 규제를 회피할 가능성

- 비은행 발행자에 대한 그룹 차원 감독 확대 필요성 제시

◆ 보고서 개요

□ 국제결제은행(BIS) 금융안정연구원(FSI), 2026년 8월 27일 「스테이블코인 발행 규제의 허용 주체와 겸영 업무 범위(Regulating stablecoin issuance: permissible entities and activities)」 발표

• 2026년 7월 기준 EU·홍콩·싱가포르·영국·미국 5개 국가·지역을 대상으로 발행 허용 주체와 겸영 업무 범위를 비교 분석

• 분석 대상 법제는 EU 암호자산시장법(MiCA), 홍콩 스테이블코인 조례, 싱가포르 단일통화 스테이블코인(SCS) 체계, 영국 금융서비스시장법(FSMA) 암호자산규정, 미국 GENIUS Act*

* GENIUS Act: 미국 스테이블코인 관련 국가혁신 지도·확립법(Guiding and Establishing National Innovation for US Stablecoins Act), 2025년 제정

• 국가·지역별 규제 진행 단계는 상이하며, EU·홍콩은 시행 중, 영국은 2026년 6월 최종 정책성명을 발표했으며 미국은 하위규정을 제정 중이고 싱가포르는 협의문서 발표 예정

□ 발행시장 집중과 그룹 구조의 보편화로 규제 실효성 확보가 주요 과제로 부상

• 시장규모는 3,000~3,200억 달러 수준으로 2025년 10월 이후 정체됐으며, 암호자산 전체 시가총액의 약 7%를 차지

• 상위 2개 발행자(Tether의 USDT, Circle의 USDC)가 전체 시가총액의 약 90%를 점유

• 발행·준비자산 관리·유통·부수 암호자산 서비스를 서로 다른 감독당국의 적용을 받는 별도 법인이 담당하는 그룹 구조가 일반적

• FSB(금융안정위원회)는 2025년 10월 테마별 동료평가에서 글로벌 스테이블코인 규제가 준비자산·상환·리스크 관리 등 핵심 영역에서 분절적이고 일관성이 부족하다고 평가

◆ 주요 내용 상세

□ 은행·비은행 간 규제 차이는 기존 건전성 규제 적용 여부와 예금취급기관의 전용 자회사 의무화 여부에서 발생

• 은행은 기존 건전성 규제를 적용받아 겸영 업무가 폭넓게 허용되며, 은행업 인가와 암호자산 업무 규제가 관련 리스크를 이미 통제한다는 점이 근거

• 반면 비은행 맞춤형 체계(bespoke regime)는 인접 업무별로 제한을 부과하며, EU에서도 은행은 은행업 인가를 통해 대출·자기매매·수탁이 가능하지만 전자화폐업자(EMI)는 지급서비스와 연계된 신용공여 등으로 업무가 제한

• 인가 요건도 상이하며, 은행은 EU에서 통보만 요구되는 반면 홍콩·영국·미국에서는 스테이블코인 전용 인가가 필요하고, 비은행은 EU·싱가포르에서 지급결제업 인가로 발행할 수 있으나 홍콩·영국·미국에서는 스테이블코인 전용 인가가 필수

• 영국·미국은 예금취급기관의 발행을 전용 자회사로 한정해 예금과 스테이블코인 간 고객 혼동 및 발행 주체의 부실이 예금업무 연속성에 영향을 미칠 가능성에 대응

• EU·홍콩은 은행의 직접 발행을 허용해 스테이블코인 부채와 예금이 동일한 대차대조표에 함께 계상되며, 이에 따른 리스크를 직접 다루지 않음

□ 겸영 업무 규제는 '제한모델'과 '조건부모델'로 구분되며 규제 명확성과 유연성 간 상충 존재

• 제한모델은 싱가포르가 대출·스테이킹* 등을 명시적으로 금지하고, 미국은 GENIUS Act의 포지티브 리스트 방식으로 목록 외 업무를 사실상 금지해 규제 명확성은 높지만 신규 업무를 포함하려면 법률·규정 개정이 필요

* 스테이킹(staking): 암호자산을 예치·고정하여 블록체인의 합의 절차에 참여하고 그 대가로 프로토콜 보상을 수취하는 행위

• 조건부모델은 EU·홍콩·영국이 별도 인가 또는 감독당국의 동의를 조건으로 겸영 업무를 허용하며, 사안별 판단을 통해 혁신을 수용할 수 있으나 감독당국과 발행자의 부담이 증가(홍콩은 HKMA의 사전 동의와 이해상충 관리 입증 요구)

• 업무별 제한은 각기 다른 리스크에 근거하며, 대출은 신용리스크, 스테이킹은 운영리스크와 투자상품과의 경계 모호화, 자기매매는 시장리스크, 제3자 암호자산 수탁은 신인(fiduciary)·운영리스크와 연계

• FSI는 겸영 업무에 준비자산을 직접 사용하지 않더라도 운영·평판 리스크가 대규모 상환 요구를 촉발해 유동성 압박과 준비자산 매각 곤란으로 이어질 수 있다고 지적

□ 그룹 구조를 통한 규제 회피 가능성, 비은행 발행자에 대한 감독 공백으로 귀결

• 5개 체계 모두 겸영 업무 제한을 발행 법인에만 적용하고 그룹 전체로 확대하지 않아, 발행자가 수행할 수 없는 업무를 별도 계열사가 담당할 수 있음(싱가포르는 지분관계가 없는 자매회사의 수행 가능성을 명시적으로 인정)

• 은행 발행자는 연결감독·그룹 내 익스포저 한도·운영복원력 기준이 그룹 전체에 적용돼 자회사가 발행하는 경우에도 규제 공백이 상당 부분 해소

• 반면 비은행 발행자에는 이에 상응하는 그룹 차원 감독체계가 없어 금지 업무를 자매회사나 스테이블코인 규제 밖의 그룹사로 이전해 규제를 회피할 가능성

• 이에 따라 규제가 억제하려는 이해상충·전이 리스크가 규제 범위 밖의 계열사에서 발생할 수 있으며, 그룹 규모가 커질수록 금융안정 우려도 확대

• 규모·중요도에 따른 추가 요건(EU의 EBA 중요 지정, 영국의 재무부 시스템적 지정, 미국의 유통잔액 100억 달러 초과 시 360일 내 연방규제 전환)은 준비자산·격리 등 건전성 장치에 집중되며, 허용 업무 범위에는 별도 차등을 두지 않음

◆ 전망 및 시사점

□ 주요 국가·지역의 제도 정비가 이어지는 가운데 기술혁신과 국경 간 거래 확대로 규제 경계도 지속 변화할 전망

• EU는 MiCA 개정 검토 협의를 진행 중이며, 이자지급 금지와 복수 국가·지역 병행 발행 제한 관련 사항이 협의 대상에 포함

• 싱가포르 MAS(통화청)는 스테이블코인 수익과 복수 국가·지역 발행 스테이블코인 관련 협의문서를 발표할 예정

• 미국 OCC(통화감독청)는 GENIUS Act 이행을 위한 하위규정을 제정 중이며, 2028년 7월 해외 발행자 경과기간 종료 후에는 재무부 지정국에서 인가받은 발행자만 미국 시장에 공급 가능

• FSI는 기술혁신으로 규제 경계가 계속 변하고 국내 규제의 효력이 국경에서 제약될 수 있는 만큼, 감독당국에 규제 범위 확대 권한이나 해외 당국과 상호주의 협정을 체결할 수 있는 유연성을 부여할 필요가 있다고 제언

□ 규제차익 억제를 위한 비은행 그룹 감독 확대와 국경 간 감독협력 강화가 핵심 과제

• FSI는 스테이블코인 규제 또는 관련 건전성 규제를 통해 비은행 발행자에 대한 그룹 차원 감독을 확대할 필요가 있다고 제언하며, 특히 대규모 그룹 소속 발행자에 중요하다고 평가. 다만 리스크 수준에 비례하는 대체 조치가 마련된 경우는 예외로 제시

• 국가·지역 간 요건 차이(준비자산 자기수탁 허용 여부, 그룹 내 수탁 20% 한도, 상환기한 EU 상시~싱가포르 5영업일, 상환수수료 허용 여부)는 사업모델에 유리한 지역으로 거점을 옮길 유인으로 작용

• 스테이블코인은 국경 간 대체가능성이 높아 규제차익 유인이 커질 수 있으며, 인터넷 접근만으로 발행자의 소재지나 감독 여부와 관계없이 유통 가능

• 복수 국가·지역 병행 발행을 규율하는 체계가 대부분 부재한 만큼, 준비자산 배분 방식과 감독책임 분담을 명확히 해 각 시장 보유자의 준비자산 청구권을 보장할 필요

• 국가·지역 간 감독협력과 국제기준제정기구 권고와의 정합성을 확보하고, 필요시 당국 간 상호주의 협정을 마련하는 것이 효과적인 규제·감독의 전제

※ 본 보고서의 내용은 해외금융협력협의회의 공식 입장이나 견해를 대변하지 않습니다.